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MAI (Multilateral Agreement on Investment)
97년 초 OECD 회원국을 대상으로 정부의 간섭과 규제에 구속받지 않는 투자 규정을 수립을 제안하는 "다자간 투자협 정 : 강화된 본문과 주석"(Multilateral Agreement on Investment: Consolidated Texts and Commentary)이라 이 름 붙여진 OECD의 기밀 서류의 내용이 미국의 어느 사회운 동가에 의해 공개되어 인터넷에 올려졌다. 이 내용이 공개된 뒤 미국 뿐만이아니라 유럽 각국에까지 소개되어 OECD 비 밀협약의 문제점을 규탄하는 활동이 활발히 전개되고 있다. MAI의 내용 전문은 http://www.citizen.org/gtw 또는 http://www.essential.org/monitor/monitor.html에 게재되어 있다. |
정치적 권리
기업이 정치적 권리를 가지는 것은 별로 새로운 일이 아니다. 20세기에 걸쳐 기업들은 국내법에서와 마 찬가지로 국제법 하에서도 광범위한 일련의 정치적 권리를 획득해왔던 것이다. 게다가 기업들에게는 여성 과 토착민들보다 앞서 '개인적 특성(personhood)'과 '시민권'이라는 법적 권리가 부여되었다. 오늘날 기업들 의 소유권과 경영을 인정하고 보호하는 데 봉사하는 기업법과 법률적 교리는 이제 제자리를 찾고 있다. 이러한 법률적 장치들은 이제는 초국적 기업의 권리와 자유를 입헌적으로 보장해주는 새로운 자유무역체 제(예를 들면 FTA, NAFTA, WTO 등)에 의해 강화되어 왔다. MAI가 법제화된다면 그것은 다음과 같은 방식으로 기업의 정치적 권리를 더욱 공고히하고 증대시킬 것이다:
1. MAI는 투자자로서의 기업을 위한 일련의 특권들을 규약화하려 한다. 공식적인 본문 초안을 통해 보 자면, 기업들은 OECD의 계약당사자로서의 국민국가와 동등한 법적 지위를 가지는 투자자로서 인식된다. 이것은 초국적 기업이 국민국가와 동등한 정치적 권리를 지닌 법적 지위의 보유자로 간주될 것임을 시사해 준다. 몇몇 대표단은 여기서 더 나아가 투자자(기업)와 '계약당사자(정부)'는 MAI 내에서 동일하게 정의되어 야 한다고 제안한다. 더욱이 '대량의 자본'을 투자하는 '투자자와 핵심 임원의 일시적 입국과 체류'에 대한 요구 조항은 기업을 시민권보다 더 상위의 등급을 지니는 존재로 확립하려 하는 것이다(p. 12 - A).
2. MAI는 투자를 아주 폭넓게 정의내림으로써 기업의 투자자로서의 권리 영역을 확장시키려 한다. MAI 는 투자를 '투자자에 의해 소유되거나 통제되는 모든 종류의 자산(every kind of asset owned or controlled by an investor)'으로 정의내린다(p. 7). 그것은 확장되어 '영리를 목적으로 하거나 그렇지 않은 사업체'로, '계약상의 권리들'과 '지적소유권'으로, 그리고 '법률 또는 계약에 준하여 부여된 권리들'로 정의된다(예를 들 면 이권, 면허, 관허, 허가장 등)(p. 8). 다르게 말하면 투기업자의 투자자 권리도 또한 이 협정에서는 소중 히 여겨지게 되는 것이다. 게다가 그것은 바로 멕시코 페소화 위기에 일조한 투자 유형인 '포트폴리오 투자' 를 포함하고 있다.
3. 해외에 근거지를 둔 기업들과 투자자들은 MAI의 '내국민대우' 조항과 '최혜국' 조항에 의거하여 특별 한 권리를 부여받는다. 정부는 다른 나라의 기업들에게 자국 기업에 주어지는 것과 똑같은 호혜적 대우를 제공해야 할 뿐만 아니라, 거기에는 '경쟁 기회의 평등한 보장'도 포함된다(p. 139). '똑같이 호혜적으로(no less favourably)'라는 기준이 적용되기 때문에, 국가는 해외 기업을 국내 기업에게 하는 것보다 더 좋게 대 우해야 할지도 모른다. 더 나아가서 정부가 해외 기업의 투자에 이행 요구(예를 들어 고용내역, 수출입쿼터, 기술이전, 현지 구매 등등)를 부과하는 것은 금지된다. 만약 정부가 이러한 이행 요구를 국내 기업에게 부 과할지라도 그것을 해외 기업에게는 적용할 수 없다는 것이다.
4. 정유회사에서 탄화수소 자원까지(p. 95, sec. 35), 모든 형태의 지적소유권(특허권, 저작권, 산업디자인, 사업상 기밀 등)에까지 걸쳐있는 소유권의 규약화에 덧붙여서 MAI는 자본의 자유로운 이동의 권리를 강 조한다. 본문에는 '모든 협상 대표들은 수익의 자유로운 회수가 투자자를 보호하는 결정적인 요소라는 데에 동의한다'고 되어있다(p. 117). 그렇기 때문에 어떠한 정부도 자기 나라에서의 생산물에서 산출된 이익을 모 (母)회사로 이전시키는 데에 제한을 가할 수 없게 될 것이다. 또한 MAI에는 '투자자는 [부당한 이유로] 소 유권을 빼앗긴 자신의 투자에 대해 배상받을 수 있는 절대적 보장책을 제공받아야 한다'고 되어있다(p. 122). 이것은 지적소유권을 구성하는 투자도 포함된다(p. 114). 기업에 대해 [기업이] 승인하지 않은 세금 한 도를 부과하는 것조차도 기업이 배상을 요구할 수 있는 '살며시 다가오는 소유권 침해행위'로 지명될지도 모른다.
5. MAI 체결당사국의 모든 수준의 정부들은 이러한 기업의 투자자 권리를 모든 정치적 관할권 내에서 적용할 것이다. 비록 MAI가 어떻게 지방자치 정부들에게 적용될지에 대해 자세히 확정되지는 않았지만, 모든 수준의 정부들(예를 들어 연방정부뿐만 아니라 지방정부와 자치도시정부)은 투자규약의 주요한 측면들 을 따라야 한다는 것은 본문 전체에 걸쳐 분명하다. 더 나아가 MAI는 기업들에게 정부나 국가를 제소할 권리를 부여하고 있으며 이러한 목적을 위해 구속력 있는 투자자-국가간 분쟁 해결절차를 제공한다(pp. 53-64). 정부도 또한 국가간 분쟁 해결 절차를 통해 다른 정부에 도전할 수는 있지만, 정부는 자신의 국민 들을 대표하여 손해를 끼친 기업을 제소할 수 있는 상응하는 권리를 부여받지 못한다. 따라서 이 투자자- 국가간 분쟁 해결절차를 통해 기업의 정치적 권리는 대단히 증대하는 것이다.
실제로 MAI 초안은 새로운 전세계적 경제에서 시민으로부터 투자자로의 '권리들'의 대규모 이전을 시사 하고 있다. 전세계의 주민들은 시민으로서의 근본적인 민주적 권리들(예를 들어 보편적 인권헌장)과 지구의 생태적 권리들(예를 들어 리우환경정상회의의 지구헌장)은 정부에 의해 보호받지 못하고 있다는 것을 느낄 바로 그 때에, 초국적 기업의 권리와 자유는 새로운 전세계적 경제 질서가 될 (MAI와 같은) 무역과 투 자 협정들을 통해 보호받고 있는 것이다. 이번에는 이러한 권리의 이전이 정부와 기업간의 세력균형에서 의 근본적 이동에 의해 강화된다.
정치 권력
초국적 기업이 국민국가의 경제적·사회적·환경적 정책에 있어 가공할 만한 정치권력을 휘두른다는 사 실은 그리 새롭지 않다. 그들만의 두뇌집단(think tanks)과 정치적 로비와 선전 수단들로 무장하고 있는 기 업들은 실제로 중요 정책 이슈를 좌지우지할 수 있다. 더욱더 체계적이고 단합된 수단을 통해 거대 기업들 의 연합체는 전세계 국민국가의 수도에서 정치적 결정에 영향을 끼치는 결과를 가져왔다. 이와 연관된 조치들을 통해, 민영화(privatization)와 탈규제(deregulation)에서와 같이 공공부문과 사적부 문간의 세력균형은 급격하게 바뀌면서 기업들은 정부를 지배하는 더 높은 지위를 점차 얻어가고 있다. MAI는 기업의 정치권력을 증대시키는 많은 수단들을 포함하고 있는 것이다:
1. MAI가 정부로 하여금 국가소유 기업들을 민영화하라고 요구하지는 않지만, MAI는 공공 자산의 소유 와 통제가 민영화될 때 부과되는 조건에 대한 새로운 강제조항을 써 넣을 것이다. 예를 들면 그 협약에서 의 '내국민대우'와 '최혜국' 조항은 그 후속 단계에서와 마찬가지로 민영화의 제일 단계에도 적용되어야 한 다고 요구할 것이다. 실제적으로 이것은 정부가 공공 기업을 민영화할 때에 국내 기업처럼 해외 기업에게 도 입찰을 허용해야 함을 의미한다. 비록 아직까지 몇몇 논란이 있지만 MAI는 정부들로 하여금 '특별 분담 금 조성'을 통해 지역의 노동자들과 공동체들이 그 회사를 사거나 주식을 일반 국민들에게 나누어주지 못 하게 할 것이다. 또한 이 새로운 의무조항은 연방정부뿐만 아니라 지방정부와 자치도시정부에도 적용될 것 이다.
2. 동시에 MAI는 정부가 그들의 국영기업과 독점체들을 경영하는데 제약을 가할 것이다. 앞으로 이러한 공기업과 독점체들은 그들의 정규적 기능과 시장 활동에 있어서 '내국민 조항'을 유지해야 할 것이다. 모든 재화와 용역의 판매와 구매는 '차별없는 것'이어야 하고 상호보조와 '反경쟁' 행위는 금지될 것이다. NAFTA의 경우에서처럼, 국영기업과 독점체들은 '오직 상업적 고려에 따라서만' 행동하기를 요구받을 것이다(p. 27). 예를 들어 지역공동체에 값싼 서비스를 제공하는 수력발전과 상수도사업은 이 조항하에서 금지될 수 있다. MAI 초안은 심지어 '국내 기준'을 따르는 국가 독점체들은 금지되어야 한다는 제안을 담 고 있다(p. 26, 각주). 다시 한번 이러한 제약과 의무조항은 연방정부뿐만 아니라 지방정부와 자치도시정부 의 관할권 내에 있는 국영기업과 독점체들에게도 적용될 것으로 보인다.
3. MAI 하에서 모든 해외기업들은 '공정하고 동등한 대우와 완전하고 항구적인 보호'를 받아야 한다. '어 떤 경우라도' 해외 투자자들이 '국제법이 요구하는 것보다 덜 호혜적으로' 대우받는 경우는 없을 것이다. 어 떤 정부라도 자신의 법률적 수단에 의해 그 영토 내에서 해외기업에 의한 투자의 경영·관리·유지·사용 ·향유 또는 거부 등에 손해를 끼치지 못한다(p. 40). 다른 말로 하면 정부의 역할은 해외기업의 재산을 확 실하게 보호해주는 것뿐만 아니라 수익성 있는 초국적 자본의 투자와 경쟁을 위한 안전한 피난처를 제공하 는 것이라고 할 수 있다. 이 모든 것은 해외기업의 경제적 권력뿐만 아니라 정치적 권력을 확대시키는 데 기여한다.
4. 정부들은 또한 '투자 유인'에 관한 일정한 규칙을 따르도록 의무지워질 것이다. 이것은 세액공제와 내국세와 마찬가지로 보조금, 대부금, 채무 보증과 같은 금융 혜택에 직접적으로 관련된다. 이것을 본문에 얼마나 명백하게 표현되어야 하는 지에 대해 상이한 견해가 있다손 치더라도, '내국민대우'와 '최혜국' 조항 은 이러한 모든 '투자 유인책'에 적용될 것이다. 또한 정부의 투자 유인책 적용에 있어서의 더욱 엄격한 일 련의 규약들이 이후 MAI 협상에서 발전될 것이다(p. 132). 여기서 가장 극적인 발전은 사회보장 조항과 같 은 고용과 관련한 세금까지 포함된 세액 한도와 관련된 조치이다. 이것은 MAI 하에서는 정부가 해외기업 에 대하여 세액 한도와 세액 공제를 적용할 때 내국민대우 조항을 의무적으로 준수해야 함을 의미한다.
5. MAI가 초국적 기업에게 선사하는 아마 가장 강력한 신무기는 투자자-국가간 분쟁 해결절차라고 할 수 있다. 기업에게 훨씬 더 제한된 범위의 제소권을 부여한 NAFTA와는 달리, MAI의 분쟁 해결절차는, 투 자자나 그의 투자에 대해 손실을 입히는 [또는 입히는 것 같은] MAI 조항의 어떠한 위반에 대해서라도 기 업이 정부를 직접 제소할 수 있는 권력을 제공한다. 심지어 계획한 투자에서 이익을 올릴 기회를 잃어버 리는 경우에도 그것은 투자자 편에서 분쟁을 성립시킬 수 있을 충분한 유형의 손실이 될 것이다(p. 53의 각 주). 기업이 소송을 제기하면 정부는 법정에 출두해야 할 의무('무조건적 동의')가 있다. 또한 법원은 제소당 한 국가의 법률에 의해서가 아니라 투자협정 자체(즉 MAI)의 규약에 의해서 판결을 내려야 한다(p. 60). ('금전상 피해에 대한 보상금', 배상금, 또는 '모든 여타의 구제책' 등의) 모든 배상은 '의무적'이고 '마치 그 것이 법원의 최종 판결과 같이' 집행될 것이다(p. 63). 각주에 따르면, 어떠한 정부라도 '공공정책'에 역행할 지 모르는, 정당한 지급 요구에 기반한 기업의 배상 요구를 거부할 수 없다.
이 절에서는 MAI가 국민국가와 정부의 권력에 대해서 초국적 기업의 권력을 더욱 증대시켜준다는 점을 지적했다. 이것은 정부가 아무런 권력이 없게 되는 것을 의미하는 게 아니다. 오히려 이것은 새로운 전세계 적 경제에 있어서 정부의 권력은 수익성 있는 투자와 경쟁을 위해 우호적인 환경을 조성하는 데 주로 사용 되어야 함을 의미한다. 정치권력은 시민의 권리가 아니라 투자자의 권리에 기여하는 데 이용될 것이다. 협정에 따르면 MAI는 이러한 정부 권력의 선별적 이용을 강화하고 입법화시킬 것이다.
정치적 보호수단
초국적 기업이 자신의 투자전략을 발전시키는 데 있어 핵심적인 조건들 중 하나가 정치적 안정과 보호수 단의 보장이다. 법안은 수익성 있는 초국적 기업의 투자와 경쟁을 위한 우호적인 조건과 안전한 피난처를 제공해아만 한다. 초국적 기업의 입장에서, 그들이 자신의 정치적 권리와 권력을 새로운 경제질서 속에서 자유롭게 발휘하기 위해서는 이러한 종류의 정치적 보호수단을 제공하는 국가가 중요한 책임을 맡고 있다. 이러한 이유로, MAI와 같은 전세계적인 투자협정을 통해 초국적 기업의 투자에 대한 정치적 보호수단을 제공하는 것은 중요한 일이다. 다음은 그것의 몇몇 사례들이다:
1. MAI는 초국적 기업이 자신의 투자를 위한 우호적 환경을 계속 유지하는 것을 보장해주는 일련의 '복 귀 조항(rollback clauses)'을 포함한다. MAI의 원칙과 조건에 부합하지 않는 국민국가의 어떠한 공식 법률 이라도 그것은 축소되고 최종적으로는 철폐되어야 한다. 복귀 조항은 이 자유화 과정을 촉진시키기 위해 고안되었다. 협정 조인국들은 MAI가 실시될 때 그들의 공식 제도 중 일정한 부분을 자유화시키는 데 동의 하게 될 것이다. 비록 모든 참여국들은 협정의 몇몇 법률과 정책과 계획을 면제받을 권리를 지니지만, MAI 는 모든 의무조항에 이것이 적용되지 않도록(p. 122) 또는 MAI의 주요 의무조항은 피해서 적용되도록(p. 65), 예외 조항을 제한시킬 것이다. 다른 국제적 협정과는 달리, 협정 조인국이 협정의 부가조항에서 어떠한 유보조항도 써 넣는 데 실패한다면 그것은 모든 국가의 법률은 MAI에 종속되는 결과를 가져올 것이다(p. 126). 이것은 오직 일정한 형태의 유보조항만이 받아들여지게 될 것이고 또한 이것은 협정 조인국들에게 '협정에 부합하지 않는' 법률, 정책 또는 계획의 종결을 위한 출발점으로 기록될 것임을 의미한다.
2. 이 '복귀' 조항은 이번에는 협정의 '정지(standstill)' 조항으로 알려진 것에 의해 강화된다. '정지' 조항 하에서 협정 조인국들은 미래에 '협정에 부합하지 않는' 어떠한 새로운 법률, 정책 또는 계획을 도입하지 못할 것이다. 실제로 이것이 의미하는 바는, 미래의 어떠한 정부라도 그 이전에 민영화되었던 경제 부문에 공공적 소유와 통제를 소망하거나 과거에 해제된 규제를 재도입하는 등의 일은 MAI 하에서는 금지될 것임 을 말한다. '정지' 조항이 '복귀' 조항과 결합된다면 그것은 '톱니바퀴 효과'를 만들어낸다(p. 127). 협정 초안 에서 '모든 새로운 자유화 법령은 되풀이하여 폐지되거나 무효화될 수 없게끔 '좌물쇠를 채우게' 될 것이 다.'(p. 127) 이러한 법령에 의해서 MAI는 기업 투자자 권리의 중단없는 확대를 촉진시키게 된다.
3. 정부가 미래의 [MAI 협정 조인 이후의] 기업 투자를 보호할 의무조항에 더해, MAI는 지금 현재 행 해지고 있는 투자에 대한 보호 조항을 포함할지 모른다. MAI 협정 조인 이전에 행해진 투자도 협정에 의 해 보호되어야 한다고 제안되고 있는 것이다. 그러나 MAI 협정 조인 이전에 발생한 분쟁에 대해서는 MAI 의 분쟁 해결절차를 도입하는 것은 허락되지 않는다. 그럼에도 불구하고 초국적 기업은 MAI를 이용하여 다 른 투자협정으로부터 발생한 투자자 권리를 강화할 수 있게 된다. 이것은 '정부당국에 의해 통제되는 천연 자원이나 여타의 자산 또는 경제 행위에 관한 권리를 부여하는 계약'을 포함한다. 실제적으로 MAI는 우선 은 구속력 있는 중재 경로가 없는 계약을 강화시킨다. 더욱이, 예를 들어 캐나다 자회사를 대리하여 캐나다 내에서 영국 기업이 소송을 제기할 수 있도록 함으로써 부재자 지주의 권리와 권력을 보호한다.
4. 또한 MAI 초안은 초국적 기업이 다른 나라의 노동, 환경기준과 인권을 침해하는 경우 그 정부에 의해 간섭받지 못하도록 보호받는 조항을 포함하고 있다. '최혜국' 조항의 적용은 정부로 하여금 이러한 기준에 기초하여 초국적 기업을 차별하지 못하도록 할 것이다. 동일하게 어떤 나라에서 인권을 억압한다거나 노동 자의 단체행동을 억압한다는 이유로 여러 가지의 금지조치, 제재조치 또는 수출금지조치 등으로 투자를 제 한하는 것은 MAI 규약 위반으로 간주되어 철회될 것이다. 예를 들자면 인종차별정책을 철회시키려고 미국 과 캐나다가 남아프리카공화국에 대해 투자를 제한하는 조치를 취하는 것은, 만약 이들 나라가 MAI 협정 에 조인한 국가라면 금지될 것이다. '이차적 투자 배제'와 '갈등요건'을 다루는 부문은 다른 나라에서 활동하 는 기업이 그 나라의 노동, 환경 기준과 인권에 상관없이 국제법을 직접 위반하지만 않는다면 자신의 권리 와 자유를 충분히 보호받을 수 있도록 고안된 것이다.
5. MAI에서 투자자의 정치적 보호수단을 보장하는 아마도 가장 이례적인 조항은 '탈퇴(withdrawal)'에 관련한 조항일 것이다. 협정 조인국은 MAI가 효력을 발휘하게된 후 5년까지 MAI로부터 탈퇴하지 못한다. 만약 5년 후 탈퇴하더라도 MAI 규약은 정부가 거기에서 15년 더 그 나라에서 행해지고 있는 투자를 계속 보호해야 한다고 제안되어 있다. 다른 말로 하자면 어느 국가가 그 협정에 일단 비준하면 실제적으로 20년 동안 거기에 묶여 있어야 한다. 이 조항 하에서 협정 조인국의 모든 기업들은 적어도 20년 동안 MAI의 투 자 규약이 유지될 수 있다는, 철로 만들어진 갑옷을 입게 될 것이다. 게다가 가입 조항은 非OECD 국가들 을 포함시키기 위해 그 용어와 조건을 대강 확정할 것이다. 물론 그 핵심적 조건 중의 하나는 원래의 OECD 국가들에 의해 비준된 투자 규약에 대한 무조건적인 수용일 것이다. MAI에 대한 어떠한 수정안도 모든 당사국의 비준을 필요로 하게 될지도 모른다.
이제까지 우리는 세가지 기본적인 측면 ― 정치적 권리, 정치 권력, 그리고 정치적 보호수단 ―을 살펴봄
으로써, MAI가 새로운 세계경제에서 부상중인 기업 지배체제를 공고히하고 확대한다는 점을 알게 되었다.
만약 MAI가 OECD 국가들에 의해 비준된다면 초국적 기업의 권력은 엄청나게 확대될 것이고, 반면에 국
민국가의 권력은 그에 상응하여 약화될 것이다. 민주적으로 선출된 정부의 역할은 가면 갈수록 그들 나라
의 시민들의 포괄적인 이해관계가 아니라 초국적 기업의 이익에 봉사하는 경제·사회·환경 정책을 발전시
키고 힘을 실어주는 데로 국한될 것이다.